国以民为本，民以粮为基。自古以来，保障粮食安全都是保证国家长治久安的根本之策。然而，我国以不到全球10%的耕地，承载着全球五分之一的人口。2006年，“十一五”规划纲要中首次提出18亿亩耕地是一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。自此，坚守耕地红线开始逐步成为国家各类开发建设活动的刚性要求之一。但纵观我国耕地红线的提出与演化，却并非毫无争议且“一成不变”，新时期的耕地红线也正在被赋予多重内涵。

土地利用与粮食安全问题引发关注。一是由于城市化建设与农业结构调整，耕地和粮食问题逐步显现。改革开放以来，我国城镇化发展迅速。据统计，1978年至1998年间城镇化率以平均每年0.62%的速度增长。然而，仅在1986年至1995年间，我国因城乡建设所导致的耕地净减少面积就超过2000万亩。与此同时，人口众多、耕地质量总体不高、后备耕地资源稀缺一直是我国的基本国情，如有相当比例的耕地受盐碱、渍涝、风蚀、干旱等多种因素影响，地力不足。同时，为改善农业环境与提高农业收益，我国先后提出退耕还林、还草及农业结构调整政策，部分优质耕地被用于栽果植桑、养鱼饲畜。

二是耕地保护政策陆续出台，但运行效果不及预期。1997年，《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》提出实施基本农田保护和耕地总量动态平衡制度；1999年，《中华人民共和国土地管理法》提出严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，并首次以立法形式确定了土地用途管制。但上述举措在保障耕地数量与粮食安全方面的效果未及预期目标，保障国家粮食安全仍是一项重要任务。

三是耕地红线正式提出。2005年以后，中央对耕地管控越收越紧。2005年启动全国第三次土地利用总体规划修编时，采用的是第二次全国土地调查前的老数据，当时全国的耕地数据为18.3亿亩，这是后来划定18亿亩耕地红线的依据之一。2006年，国家统计局与原农业部基于当时人口、粮食亩产与复种指数等综合因素，计算出若确保2010年和2030年我国粮食自给率稳定在95%以上，则至少需要18亿亩耕地。同年的“十一五”规划纲要明确18亿亩耕地红线，这也是耕地红线首次出现在官方文件中。此后，第十届全国人民代表大会第五次会议提出：在土地问题上，一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线；《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》规定，全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩；2009年，原国土资源部又提出“保耕地红线”行动，即坚持实行最严格的耕地保护制度，坚持耕地保护的红线不能碰。自此，固守18亿亩耕地红线与保障粮食安全便牢牢地捆绑到了一起。

当前全球经济社会与环境问题交织叠加，耕地红线守的究竟是什么？耕地红线提出后，其内涵经历了从耕地数量保护到耕地数量、质量与生态一体化保护的动态调整过程。尽管18亿亩耕地红线战略意义已毋庸置疑，但自其提出以来目标与内涵并非“一成不变”。事实上，早期理解的耕地红线主要为“数量红线”。然而有关调查结果显示，我国现有耕地仅45%具备灌溉条件，不稳定利用耕地高达7000多万亩，每年因自然灾害与人类活动损毁土地高达数万亩。随着耕地退化现象日益严重，耕地质量逐渐受到更多关注。2011年，原国土资源部将“惠民生促进科学发展，守红线坚持数质并重”作为《保发展保红线工程2011年行动方案》的主题；2013年，中央城镇化工作会议强调耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量；《2014年种植业工作要点》明确提出“建立耕地质量红线标准”；2017年，《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》提出，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，牢牢守住耕地红线。自此，耕地红线守的不仅是耕地数量同样也是耕地质量与生态，这一认知逐渐深入人心。

发展中大国的多重使命。当今世界正经历百年未有之大变局，置身全球视角，18亿亩耕地红线“今生”的内涵可归纳为以下三个方面。

首先，全球粮食安全“拉响警报”，18亿亩耕地红线守的是“生命线”。近年来，疫情影响及全球贸易与地缘冲突问题加剧，引发了国际粮食市场的不确定性。据不完全统计，2021年已有印度、越南、塞尔维亚、哈萨克斯坦、埃及等国家开始限制或禁止粮食出口。与此同时，《2021年世界粮食安全和营养状况》报告估计，2020年全球约7.2亿至8.11亿人口面临饥饿。作为世界上最大的发展中国家与人口最多的国家，我国始终为努力维护世界粮食安全贡献积极力量。截至2021年，我国粮食已实现连续18年增产，且自2016年起已连续向亚非拉50余国提供过紧急粮食援助。耕地红线在守牢14亿多中国人民“命脉”的同时，也与世界人民的“命脉”紧密相连。

其次，全球生态环境日趋恶化，18亿亩耕地红线守的是“生态田”。21世纪以来，地球环境恶化态势明显。大量研究表明，耕地具有重要碳汇功能与其他生态系统服务功能，全球耕地有机碳储量占陆地生态系统总有机碳储量的比例达到10%以上。按照我国18亿亩耕地、平均容量1.2吨/立方米计算，若土壤有机质含量提高1%，可从空气中净吸收306亿吨二氧化碳。与此同时，我国耕地也正在为近25%的国家保护物种与20%的受威胁物种提供栖息地。可见，18亿亩耕地红线能否守好，将会深刻影响全球生态环境演化态势。

最后，全球经济社会动荡不安，18亿亩耕地红线守的是“安全线”。自古以来，发展都是人类社会永恒的主题与解决一切问题的关键，但都不能再走只讲发展不讲保护、只讲利用不讲修复的老路。作为我国最为严格的耕地保护“准绳”，18亿亩耕地红线在为中国协调发展与保护关系兜牢底线、指明方向的同时，也在向世界权衡发展与保护的关系传递着一种全新的“安全观”。

总之，耕地红线的来龙去脉，始终与我国基本国情和发展特征相适应。2022年中央一号文件发布，再次明确要牢牢守住保障国家粮食安全底线。可见，守牢18亿亩耕地红线仍然不容松懈，保障粮食安全依然任重道远。

（作者：浙江大学土地与国家发展研究院副院长 岳文泽 浙江大学土地资源管理系 侯 丽）

文章刊载于《学习时报》2022年6月13日第7版