习近平总书记在《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》中指出：“我国区域发展形势是好的，同时出现了一些值得关注的新情况新问题。一是区域经济发展分化态势明显。长三角、珠三角等地区已初步走上高质量发展轨道，一些北方省份增长放缓，全国经济重心进一步南移……”南北差距扩大是区域经济发展分化态势明显的一个突出表现，应该从战略的高度予以重视。

近年来，南北差距扩大的现象也引起了社会各界关注。讨论南北差距问题的观点有很多，但可以大致归纳为截然相反的两种：一种认为南北差距扩大是中国面临的一个重大现实问题，北方发展落后于南方，需要加大力度扶持北方发展；另一种则认为南北差距扩大是一个伪命题，南北方的划分过粗且界线划分存在分歧，讨论这个问题没有实际意义。截然不同的两种观点孰是孰非？在回答这个问题前，必须先弄清楚区域尺度（或称空间尺度）、区域战略、区域规划与区域政策等几个易被混淆的关键概念的内涵及其关系，以明确中国南北差距问题的性质，即其区别于基于其他区域划分框架所考察的问题的根本属性。

南北差距问题是基于大区域尺度的考察而提出的。在区域研究中，区域划分的尺度有大有小，也就是说不同区域划分框架的单个区域平均面积可大可小。例如，中国的三大地带（东部地区、中部地区与西部地区）、四大板块（东部地区、中部地区、西部地区与东北地区）就是大尺度区域划分，而京津冀都市圈、长江三角洲地区、粤港澳大湾区与成渝地区双城经济圈等属于中尺度区域划分，较小尺度的区域划分有国家级新区、自由贸易试验区以及保税港区等。无疑，南方北方划分是最大尺度的区域划分。那么，为何出现尺度不同的区域划分呢？正确回答这个问题，从学理上明确中国南北差距问题的性质是关键。

国家对区域的管理有多重目的，因此需要不同尺度的区域作为不同管理的对象。不同尺度区域所服务的管理目的是不尽相同的。一般而言，大尺度区域是为区域战略的制定提供区域框架，如三大地带、四大板块就是服务于全国的区域战略的需要；小尺度的区域是为了确定区域政策的具体施与对象，如贫困地区、老工业基地以及患有城市病的区域等都是为了实施区域政策而识别的空间单元；中等尺度的区域主要是为了制定区域规划与促进区域合作而划分的。当然，也有个别例外，例如中国还存在少数诸如长江经济带之类的单个区域面积不小于大尺度的区域。但长江经济带的划分目的不单纯是为了区域战略，而主要是服务于区域规划与合作，其划分目的与中尺度区域划分的目的是相同的。

不同尺度区域划分对应的实际区域管理工具是不同的。若混淆区域战略、区域规划与区域政策之间的关系，则不能理解上述不同尺度区域划分的理由。因此，必须注意这三者间的联系与区别。首先，这三者有共同点，即都是为了实现国家战略而制定与实施的具体空间安排与区域管理手段。其次，三者之间的区别是明显的。国家区域战略是国家战略落实到空间的蓝图性谋划，其聚焦的是国土空间范围内的区域格局的优化；区域规划针对的是特定的单个区域，旨在引导区域内各种要素与活动合理布局并促进区域内部各个构成单元之间的合作；区域政策是具体的利益在区域间转移的工具，通过奖励与惩罚将人口与经济活动诱导到政府期望的区位或区域，或限制人口与经济活动过于密集的地区的进一步扩张。可见，区域战略属于顶层设计，而区域规划与区域政策是两个实现顶层设计目标的工具。将这三者与区域尺度对应，便会发现不同区域尺度划分各有其特定目的。值得特别说明的是，从实践的角度考察，中国的区域战略和区域规划是基于各种区域尺度的空间制定的，区域政策基本上是在中小尺度区域的空间制定的。

根据上述分析，我们可以对南北差距问题的性质作出一个基本判断：中国南北差距明显是一个不争的事实，但这是一个大尺度的国家区域战略问题，而非区域规划与区域政策领域的问题。因此，根据中国南北问题的性质，可以对就此问题所提出的两种不同观点作出如下分析。

第一，否定中国南北差距是一个战略问题是不正确的。南北差距的存在并不是新中国成立后才出现的，这一现象的存在由来已久，就像“胡焕庸线”长期存在一样。南北差距扩大会导致中国区域格局失衡，因此讨论与研究这一问题不无意义。

第二，将中国南北差距理解为区域政策或区域规划问题是不正确的。针对如此之大的地域范围如何实施奖励或惩罚？针对几百万平方公里的区域开出的政策药方如何实施、监督与评价？对南方或北方提出几条不具有操作性的所谓政策建议没有什么实用价值。区域政策只能针对小尺度区域，针对大尺度区域进行利益转移相当于撒胡椒面，这种操作无助于解决区域发展不平衡不充分的问题。因此，南北差距不是区域规划问题，更不是区域政策问题。

不同尺度区域划分服务于不同目的，南北划分线具有战略意义，但不能当作区域规划与区域政策的框架。不同的区域经济问题所基于的区域尺度不同。在南北框架下讨论区域规划与区域政策问题，是不求甚解的不良做法，会误导社会，甚至误导决策。值得特别指出的是，由于包括南北差距问题在内的区域发展不平衡不充分是长期存在的问题，南北差距的缩小有赖于制定与实施完善的区域政策与规划，而从国际区域管理经验来看，通过立法明确区域政策与区域规划所需要的问题区域与标准区域框架是完善区域管理的必由之路。

（作者系中国人民大学应用经济学院教授、书报资料中心主任）

文章来源：《学习时报》2022年5月18日第2版